我国控烟困局：卖烟的管着控烟

2017-04-20 18:53:01

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来源：第一健康报道

2017-04-20 18:53:01

聚焦 控烟 （来源：健康时报 记者徐婷婷）

近日，世界卫生组织驻华代表处在一次媒体吹风会答记者问时呼吁：掌管“卖烟”的工信部，不应该继续成为中国控烟的主导；烟草专卖局，也应退出中国控烟履约小组！

一手“控烟”，一手“卖烟”，被认为是我国控烟工作不能有效展开的重要原因之一。

多位受访人士指出：2017年是世界卫生组织《烟草控制框架公约》在我国生效的第11个年头。如果中国控烟权力继续与烟草利益部门“纠缠不清”，恐怕我国控烟的成绩依然难如人意。

卖烟与控烟双重身份，国际上都少见

“中国的控烟与快速发展的国际形势太不相配了！”提及控烟，众多专家堪称是痛心疾首。

问题的症结究竟在哪里？烟草利益方占据了控烟的主导！

全国人大代表、中国工程院院士钟南山告诉健康时报，在控制吸烟履约小组里，烟草专卖局也参与其中。工信部身兼烟草专卖局主管部门与控烟履约小组组长双重身份，一手“控烟”，一手“卖烟”，控烟效果可想而知。

最新一届世界卫生组织《烟草控制框架公约》缔约方会议召开前，世界卫生组织总干事陈冯富珍指出，本次会议政府代表团应完全排除烟草业代表加入。

然而，百余个缔约国，我国却例外了。在这次缔约方大会上，只有中国代表团里有烟草业！

在参会名单上，国家烟草专卖局人员身份悄然变成烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组成员进入了会场。新探发展研究中心主任王克安教授说，中国烟草业竟然以履约办公室成员名义参加了会议，作为控烟组织成员，都被公然“默许”了。

“每年都会有烟草业混入国际会场，前几届都是烟草专卖局的身份，最近，身份却变成了协调领导小组办公室成员”，在多位专家看来，协调小组并不能代表部门，这只是烟草利益方“混入”会场的一种手段。

《烟草控制框架公约》第5.3条已明确提出，制定和实施烟草控制方面的公共卫生策略时，各缔约方根据国家法律采取行动，防止这些政策受烟草商业和其他既得利益的影响。

参与世界卫生组织《烟草控制框架公约》谈判的原全国控烟办主任杨功焕，在控烟路上走了将近30年，可谈起如今的中国控烟，却依然是愤怒、灰心和沮丧。

为限制全球烟草流行，2003年5月，世界卫生组织192个成员国一致通过《烟草控制框架公约》，2003年11月中国政府签署公约，并于2006年1月正式生效。

“烟草公司进到国际会场，干扰控烟的情况早有发生。”杨功焕说，早在多年以前，国家烟草专卖局一位代表参与了《公约》中文版的翻译及审校的过程当中，极力将本应翻译成“应”和“全面”的should和comprehensive翻译为“宜”和“广泛”，从而弱化对烟草业的限制，而该建议最终被主管部门采纳。

2006年，国家烟草专卖局、中国烟草总公司还专门成立专家组，以“世界卫生组织《烟草控制框架公约》对案及对中国烟草影响对策研究”（下称《双对》）为题进行立项研究。杨功焕说，该书出版的2006年，正是《公约》在我国的生效之年。

对此，世界卫生组织驻华代表处施贺德博士感到万分无奈：10余年以来，中国烟草业既是政府部门，又参与到控烟履约小组，这在国际上都很少见！

事实上，世界上大多国家和地区烟草公司跟政府没有关系。加拿大、澳大利亚、巴西、智利、新西兰等百余个《公约》缔约国家，包括香港、台湾等地区控烟都由管理健康的卫生部门掌控，而非与烟草利益相关的部门。

即便暂时不是《公约》缔约方的美国，对控烟工作也是高度重视，其国内多个州都制定并颁发了严格的公共场所控烟法规，明确禁止在公共场所吸烟，禁止向未成年人售烟，行政执法与生产经营也进行了分离。在食品药品管理局中专门设有烟草事务管理部门，负责检测烟草中的有毒成分，并严格烟草出售程序，审核烟草商品包装等。

反观国内，“每一次，只要涉及到烟草利益，我们总是特别敏感”，中国控制吸烟协会常务副会长许桂华透露，“烟草专卖局与烟草公司是一个机构两块牌子，其实是一回事，是典型的政企合一的体制，都是控烟利益的相关方，他们是控烟指导成员已经成为国际笑柄，已经给我国负责任的大国形象带来负面影响。”

百般阻挠，控烟之路走得异常艰难

“我告诉你，你告状也是弄不动我们的，你需要钱，我们可以给你”，杨功焕曾遭遇一个部门的恐吓、指责和谩骂，在杨功焕看来，烟草利益方夹杂在控烟的道路上，成了最大的“拦路虎”。

利益阻隔下，如何控好烟？钟南山院士直言不讳，今年烟草专卖局利税额以及上交财政已经高达上万亿。控烟推行难，卡在利益上。中国是烟草生产大国，要销售、有收益，烟草专卖管理局是很多省份纳税支柱产业，对经济和健康的影响一直说不清。

近日，国际权威医学杂志《柳叶刀》发布了一项研究结果证实，在195个国家当中，我国烟民数量位居第一位！这25年以来，虽然吸烟人数的百分比有所下降，但总体上吸烟人数依然在增长。2015年，超过一半的与烟草相关的死亡发生在中国、印度、美国和俄罗斯。该研究数据显示，总的来说，吸烟造成的疾病主要包括心血管疾病、癌症和慢性呼吸道疾病。

几乎相同时间，中国疾控中心发布的数据却让人意外。《2015年中国成人烟草调查报告》中，成人对吸烟导致疾病的认知依然十分低下，能够全面认识到吸烟导致的4种疾病的，城市仅有16.1%、农村更是不到8%的人。

为什么吸烟有如此之大的危害，但吸烟者对此所知甚少？让世界卫生组织都倍感无奈的是，中国的烟草利益方无时无刻不参与到控烟政策的制定过程中，干扰着控烟进程。

自2003年公约开始谈判起，《双对》针对《公约》每一条款都提供消解的对策。杨功焕举例说，《公约》在序言就指出接触烟草烟雾会造成死亡、疾病和残疾。然而，《双对》公然提出：吸烟与健康是世界各国多年一直争论不休的问题，甚至引用一些科研成果辩解说，从烟气中已发现的4850多种成分中，99.4%的成分对人体无害，只有0.6%的成分有害。

烟草业千方百计干预控烟，一直在发生，并且从未停止。2015年新修订《广告法》时，双方进了长时间激烈的博弈，最终全面禁止烟草广告终于被写进条款。然而，还没有开始兴奋，现实却给许桂华浇了一盆冷水。烟草专卖局坚称烟草销售商店是特殊场所，不属于公共场所，做广告不应被禁止，后来经过中国控烟协会对全国5个城市500家烟草销售店调查显示，98%存在多种经营，29%有青少年进出。

“控烟每向前推进一步，都可以看到烟草行业阻挠的影子，都可看到烟草利益方在捣乱。”许桂华如是说，正是由于烟草专卖局的双重角色，让中国控烟的每一步都走得异常艰难。

有一年的春节期间，云南省健康教育所的控烟活动也受到了干扰。“每年都会做一个送烟等于送危害的活动，然而在张贴宣传画时，却被强势要求撤下宣传单”，中国疾病预防控制中心控烟办公室副主任姜垣说，好在云南省健康教育所坚持辩驳，才保住了这次控烟宣传。

施贺德博士告诉健康时报记者，我们都清楚看到，这里面存在利益冲突，执行履约工作一方不应跟卖烟的或有烟草利益的一方在一块，这是世界卫生组织非常明确的一个原则。

与烟草业讨论控烟，无异于与虎谋皮

一方面肩负立法和敦促禁烟工作的重任，另一方面却又要增加生产销售、促进烟草产业发展。怎么可能很好地履行职责？全国政协委员吴明在历年政协会议上，“大胆”地给工信部和烟草专卖局写下了“不满意”。

早在2007年4月，为了履行《公约》，国务院批复成立“烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组”。由发展改革委、卫生部、外交部、财政部、海关总署、工商总局、质检总局、烟草局等部门和单位组成。然而，2008年，由于国务院机构改革，组长单位调整为工信部，恰恰是烟草专卖局的主管部门。

正是这些调整，给中国控烟带来了10年麻烦。我国烟草专卖制度目前实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”。杨功焕透露，1984年，国务院将轻工业部烟草专卖局改为国家烟草专卖局，与中国烟草总公司“一套人马、两块牌子”，2008年开始归工信部管理。作为烟草税收依赖者，政策制定过程中的干扰依然存在。

钟南山院士认为，我国的控烟单位和烟草销售单位都是工信部，一个部门又卖烟又控烟，这种设置显然不合理。不容忽视的是，国家烟草专卖局、中国烟草总公司一直“政企合一”，是国内唯一没实现政企分开的部门！

每年两会都会提，钟南山、许桂华、杨功焕、吴宜群等多位专家也一直呼吁。然而10年来，却依然没有任何改变。

以烟盒包装为例，烟草利益方“死守”这块阵营，如今中国烟盒包装健康警示，连《公约》中要有“导致具体疾病警示”的基本要求都没达到。多位专家指出，原因就是中国烟草专卖局作为烟盒包装主管单位，出台《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》，以履约名义把应对《公约》策略变成国家条规。

对此，吴明委员呼吁了整整7年。从2011年起连续每年递交烟草包装印制警示图形提案，并多次联名数百名委员签名，2011年共9个界别、281名委员，2012年共7个界别、212名委员，2014年共10个界别、168名委员……

而面对这些提案，工信部和烟草专卖局的答复，要么置之不理，要么是“利”大于“弊”，要么是WHO并未强制要求印制警示图案。到现在为止，依然只有一句“吸烟有害健康”这种模糊的话语，几乎没有警示效果。

这些都让吴明感到特别气愤：经济发展是为了人民生活更好，但如果因此失去健康甚至生命，如何能享受经济发展成果？

“与烟草业讨论如何控烟，无异于与虎谋皮”，新探发展研究中心副主任吴宜群说，烟草业正凭借政企合一的优势，跻身于由工信部、国家卫生计生委等8部委组成的履约工作部际协调领导小组中，并参与履约具体事宜，干扰中国的控烟履约行动。

错位的组长，控烟需剔除烟草利益方

最大的烟草生产和消费国，占全球总数30%的烟民，7亿多人饱受烟草危害，每年超百万人死于烟草相关疾病……如今，谈起中国烟草，依然是贴满了类似的标签。烟草危害，不言自明。

作为世界第二大经济体，控烟不应当追随者，而是倡导者。在吴明看来，中国政府签署《公约》表明中国政府完全认同烟草对人民健康的危害，并承诺实施《公约》的各项控烟原则和措施。

而推动控烟，需要完全排除烟草利益的影响。施贺德博士旗帜鲜明地说，即便烟草公司是政府所有，也应在政府履约部门与售卖烟草公司间建造一座“防火墙”，把两个功能完全分隔开。

施贺德博士对此立下决心，世界卫生组织会持之以恒的说服政府，最终实现有烟草既得利益的机构不在履约管理机构当中。

姜垣向记者讲述了一个成功的案例，泰国烟盒改了三次，第一次就是有烟草公司参与，其中有3个是烟草公司提供，印上改版图案后做了个测试，烟草公司提供的几乎无警示效果。后来，第一步工作就是排除烟草公司干扰，之后有警示效果的图案终于印上了烟盒包装。

“控烟的立场和态度首先都必须站在健康的角度上。”杨功焕建议，应立即调整我国控制履约协调领导机制，国家烟草专卖局代表着烟草业的利益，应退出控烟履约协调机制。工信部作为烟草业的利益攸关方，也不宜继续牵头控烟履约工作。

那么，交还的组长，应由谁来负责？

钟南山院士指出，大多数国家和地区的控烟工作都是由卫生部门开展，建议控制吸烟工作应该由卫生部门来推广，进行更有效的“吸烟有害健康”的宣传。

早在2011年，全国政协委员、民盟成都市委主委、市政协副主席李铀提出《加大力度推进“控烟”的建议》，认为应由原卫生部牵头实施控烟履约，而不是国家烟草专卖局的主管部门工信部，以避免牵头部门与烟草行业有千丝万缕的利益关系，造成“控烟”的阻力。

姜垣则建议，控烟不仅涉及卫生部门，还关乎其他部门协调，第一选择是交国务院领导，并应加入教育部、广电局、农业部等跟控烟有关的众多机构，稀释工信部和烟草总公司的分量。

吴宜群说：“到现在还记得拿着两角三分钱下楼给母亲买烟的情景，如果坚持让母亲戒烟本该更长寿，不希望别人再错。”

 

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（责编 秋时雨）

 

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